但这只能算德国法的特点，而不能算是可以普遍推广的优点。
行政契约中行政主体优越权、意思表示公定力主张，与契约概念抵触，导致行政契约与行政处分之间的区分模糊不清。[43] 2.一元化标准的尝试 在我国台湾地区，公私法契约区分标准不仅在理论上分然杂陈，实务上行政机关与法院的论据理由，亦存有不少差异。
[16]参见吴庚：行政契约之基本问题，《台大法学论丛》1989年第2期，第132页。我国台湾地区公法与私法都以德国法为蓝本。[30]这种见解是对契约合意的最变态的理解，将契约同意权转换为否决权。[18]契约作为促进合作式行政的机制，强化了行政与人民之间的对话沟通机能，达到官民合作、建构共识与行政决定可接受性的目的。[76]参见江嘉琪：公私法混合契约初探——德国法之观察，《中原财经法学》2002年第9期，第89-94、100页。
④违背民法的有关契约无效的一般法律原则。[2]参见钟赓言：《行政法讲义》，王贵松、徐强、罗潇点校，法律出版社2015年版，第94-98页。但是，《土壤污染防治法》只在第94条把未按照规定实施修复与未依法进行污染调查、风险评估、风险管控、效果评估等更为简单的违法行为混在一起作出了简略的处罚规定，明显存在如下不足。
在公共资助方面，《土壤污染防治法》第69条到第74条的规定有其必要性，但失之笼统，基本上只是对未来制度创建的设想，不具可操作性。可以说，这些对实施修复至关重要的条款目前还只是镜花水月，尚不具备直接实践功能。否则，即使法院判决被告修复环境或赔偿修复费用，也会由于缺少相应的监督管理机关和修复实施主体，使判决难以得到有效执行。对同一行为重复施加内容雷同的责任，不仅对责任人有重复处罚之嫌，实际操作中也易引发混乱。
但依民事责任与行政责任可并行不悖的传统法理，以及在民事公益诉讼中的法律责任是一种民事责任，其可以甚至应当与行政责任并用、互补的主流认识下，两类机制的并举似乎又是唯一正确之选项。生态环境损害赔偿更只有内容笼统的政策文件，合法性和合理性皆有重大挑战。
在修复行动开始时要公开最终方案，并附对拟议方案的变更说明和对公众评议的回应。[25]依《土壤污染防治法》之规定，土壤修复的责任主体是由监管部门依特定程序认定的污染责任人，对象限于污染超标的农用地或建设用地，前提是土地的产出有毒害或被列入修复名录，操作依据是在监管部门处备案的修复方案，成功与否的判准是是否达到风险评估报告确定的修复目标。无论是责任人在发现问题后的主动履行，还是其被执法者责令改正后的被动履行，抑或被提起公益诉讼后为法院的判令履行，以及第三人受执法者委托的代履行，皆离不开监管部门的监督、管理和指导，需要其进行全过程控制。前述关于判决的评议、观点和主张揭示的事实或者因素表明拟议判决不适当、不正确或者不充分的，司法部部长可以撤销或者保留对拟议判决的同意。
从个人角度看，公共责任构成对个体自由与权利的普遍性限制，也不应该被轻易实施。[19]上诉法院的理由是，该公司目前没有对场所外产生影响，但不能代表它可能造成或已经构成将来重大损害的危险。但另一方面，由于这些行政手段在美国不具有强制执行力，当责任人拒绝支付费用或执行命令时，监管部门只能诉诸法院，对责任人提起民事诉讼，通过司法判决重申前述行政手段的内容——如判处责任人承担反应费用，申请司法禁令以强制责任人实施修复——并使之具有强制执行力，并可附加更重的责任以维护执法权威，[30]增强守法激励。[15]此恰如国家赔偿与损害赔偿、行政契约与民事契约之关系。
为确保这一重要举措的良好实施，该条以近2万字的篇幅就其实施条件、信息获取、各类情形应对、费用确定与使用、与其他联邦法律的关系等作出了详细规定，为制度实施提供了规则保障，其考虑之周详、规则之细密令人印象深刻。正因为如此，美国《超级基金法》第104条规定，当污染物或者致污物发生释放或者存在向环境释放的实质威胁，且该污染物或者致污物可能即将对公共健康或者福利造成实质危险时，总统有权采取清除、修复及任何其他其认为必要的反应行动来保护公共健康、福利或者环境。
对此，究竟应该作何理解与处理？ 在土壤修复制度的主体内容方面，《土壤污染防治法》大体上也是从公法责任角度加以构建的，已勾勒出管制性的土壤修复制度框架，对此，本文第二部分已多有论及，兹不赘述。由于土壤修复的复杂性和高成本性，如无特殊激励，[39]即便是执法者也难免动力不足。
在成文法国家，法律责任皆须有法可依，但这并不表明一切法律责任皆为法定。这也表明，从私法责任角度界定土壤或生态修复的认识还有着相当强大的影响力，亟待厘清与辨明。对这些秉持自身利益最大化的理性人逻辑行事的财产权人来说，维持现状才符合其对土地的支配意愿，污染的权利才是保障其私益所需，而这些恰与土壤修复的目的背道而驰。尽管土壤修复秉持谁污染，谁治理理念，但由于实践中具体案情的复杂、修复成本的巨大、责任人能力的局限以及追责本身的成本高昂等原因，指望主要由责任人负责修复并不现实，对于那些具有历史合理性或科学局限性的企业，无限制地溯及既往也不尽公平。[23]不清楚区分国家对包括土壤在内的各种自然要素所共同构成的生态环境整体的那种以公共健康为指向的公权性所有权，与政府法人对具体地块的那种以财产利益和经济价值为指向的私权性所有权，不明确国家在土壤修复制度中的公共健康维护者身份及相应权力(而非权利)与责任，土壤修复的公共性就无法被明确认识和合理解释，就会导致具体规则的设计难免受私法思维的干扰，呈现出公私混杂、收放失据的乱象。2018年8月31日十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了《土壤污染防治法》，并将于明年1月1日起施行，此法专设风险管控和修复一章，以数十条文对农用地和建设用地的修复作出了系统规定，可谓立法之最大亮点。
在美国，《超级基金法》第104条所授予执法者的反应权已成为其土壤修复治理的主要手段。但也应当看到，土壤修复毕竟是一新兴事物，学界对其性质、内容的认识尚浅，甚至不乏误读，从而影响立法，导致相关责任机制重叠、混乱，形式完备的制度外观下潜藏着多龙治水、激励不足之缺憾，犹待补救与完善。
同前注[21]，贾峰等书，第145页。另外，即使土地所受污染并未达到严重超标从而招致土壤修复责任的程度，只要对私权救济必要且现实可行，土地使用权人也可提出恢复原状的请求，正如一般财产权利人对财产侵害者那样。
是故，大量的土壤修复离不开政府资助与公共投入。就此而言，普遍化、强制性、以公共健康为基础的土壤修复责任完全是基于立法而生，是立法者针对当前土壤污染的严峻形势为更好地保护公众健康而创设的一种责任。
[44]同前注[33]，巩固文。在特定情况下，地方政府甚至须亲自组织实施风险管控和修复，[38]承担部分的兜底责任。二是第95条之诉讼与第96条之诉讼的关系不清，顺位不明。依这种理论，国家对国有土地及相关自然资源施加的各种支配性影响，都只能是基于作为民法物权的国家所有权，由此产生的责任也只能是一种民事责任。
[17]譬如，在德国，《联邦土壤保护法》规定，每个土地使用者或所有者有防止土壤污染和清除土壤污染之义务。综上分析可见，在二审稿的规定下，土壤修复将形成民事责任与行政处罚双线并行，民事诉讼、公益诉讼、行政执法、政府磋商多头并举的责任机制格局。
尤其是在各方对案件的实质处理——如选择何种修复方案——意见不一时该如何处理，需着眼于复杂情形的细密规则，而立法均未提及。【中文关键词】 土壤修复。
另外，执法也意味着责任的追究过程应更强调信息公开和公众参与，不能如民事责任那样可在封闭的状态下任由双方当事人处分。对于在实践中将起到中流砥柱作用的代履行，条例应效仿美国《超级基金法》对实施过程中的各方面问题作出细致规定，并明确对拒不承担费用者的强制执行权和追加处罚，确保可操作性和权威性。
二者方案不一、程序不一、目标不一，对污染地块的修复而言并无裨益。鉴于土壤修复的复杂性和高成本性，将其良好实施寄希望于责任人的自觉履行几无可能。《土壤污染防治法》第94条只规定在发现违法情形时由监管者作出行政处罚，未能凸显责任追究的强制性和义务性，无法对执法者形成有效刺激。[12]无论从制度原理还是具体内容来看，土壤领域的生态环境损害赔偿显然与土壤修复基本雷同，但是，在索赔主体、义务人、处理机制、资金支配乃至制度名称等方面，二者又有着明显的差异，故当存在严重土壤污染时，究竟是按《方案》由省、市级政府主要通过磋商追究污染者生态环境损害赔偿责任，还是由土地使用权人依二审稿第95条或者环保组织、检察机关依二审稿第96条起诉污染责任人，请求法院判令被告履行修复义务或支付修复费用，或者由监管部门依二审稿第92条责令相对人履行修复义务委托他人代履行，对此，二审稿也未作任何规定。
正因为如此，《土壤污染防治法》第57条、第64条大量使用应当等义务性措辞，第94条更是对义务违反者直接责以行政处罚。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(中办发〔2015〕57号)，并在吉林等7个省市开展了为期两年的改革试点，试点期满后又于2017年12月正式印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(中办发〔2017〕68号，以下简称《方案》)，要求从今年起在全国试行这一制度，到2020年在全国范围内初步构建起该制度。
另外，美国的土壤污染修复也可能引起与我国环境公益诉讼类似的公民诉讼。该法第122条的和解条款也专设公众参与一项，以确保与修复义务人达成的和解协议在最终生效前为公众充分获知并提供评议机会。
遗憾的是，《土壤污染防治法》对此均未提及，故本文第一部分所指的四大问题中的后两个依然存在。对于罚款封顶问题，可考虑把主观恶性或客观危害极大的严重情形纳入按日计罚范畴。
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